Banche dati della P.A. e accesso civico? Si può fare

di Morena Ragone - 30 aprile 2014

Per mancanza di tempo, mi ero inizialmente limitata a leggerne brevi sintesi su alcune testate online, e ne avevo selezionato, innanzitutto, il bel principio giuridico a proposito di accesso civico: “trattasi di una nuova forma di accesso, ontologicamente diversa da quella disciplinata dagli artt. 22 e ss. della legge n. 241 del 1990, la cui funzione è di permettere a “chiunque”, pertanto a prescindere da specifici requisiti di legittimazione attiva, la specifica conoscenza di documenti, informazioni o dati, qualora l’amministrazione abbia violato obblighi di pubblicazione previsti dalla normativa vigente”.

Definizione, tutto sommato, non nuova per chi conosce e frequenta la materia, anche se singolarmente chiara ed esaustiva.

Poi, come mi capita spesso, ho approfondito l’argomento preparando il programma per un workshop all’ordine degli Avvocati di Catanzaro lo scorso 15 aprile, ed ho scoperto un mondo in poche righe.

Era da tanto che una sentenza non mi appassionava così, al di là della materia: con la pronuncia n. 3014 del 19 marzo scorso, infatti, il TAR Lazio- Sezione Terza Bis crea un - a mio avviso, interessantissimo - mashup di due norme che ancora in molti tendono a separare: il nuovo art. 52 del decreto legislativo n. 82/2005 - Codice dell'Amministrazione Digitale - riscritto dal decreto-legge n. 179/2012, quello sull’Agenda Digitale Italiana - e l’accesso civico, il nuovo diritto introdotto dal decreto legislativo n. 33/2013, il cosiddetto “decreto trasparenza”.

Chi mi segue su twitter sa in quali e quante occasioni ho affrontato questi argomenti, e, soprattutto, quanto abbia sempre pensato che l’articolo 52, sia nel primo che nel secondo comma, con il principio dell’open by default, sia potenzialmente esplosivo ed ampiamente sottovalutato, sia dalle amministrazioni che dai potenziali fruitori dell’informazione pubblica: noi, che la sentenza sintetizza correttamente riferendosi a “chiunque”, uno degli elementi chiave della norma stessa.

Il caso di cui la sentenza si occupa è noto: Cittadinanza Attiva Onlus aveva proposto accesso civico al MIUR per conoscere le informazioni contenute nell’anagrafe dell’edilizia scolastica prevista dall'art 7 della legge n. 23 del 1996 e di quelle raccolte nella mappatura degli elementi non strutturali prevista dall'Intesa della Conferenza Unificata del 28 gennaio 2009, nonché una serie di altre informazioni connesse, in formato disaggregato.

Informazioni parzialmente pubblicate nel documento generale “Anagrafe dell’Edilizia Scolastica”, ma ritenute dall’Associazione non esaustive.

Il MIUR aveva rigettato l’istanza, sostenendo che “non appare, comunque, che i dati e le informazioni di cui è richiesto l’accesso rientrino nelle categorie documentali per le quali le norme vigenti, e segnatamente il d. lgs. 33/2013, impongono automaticamente la pubblicazione” e ciò in quanto - riporta ancora il TAR nella ricostruzione fattuale - “non si ritiene, infatti, nella normativa di riferimento una precisa disposizione dalla quale paia scaturire un obbligo generalizzato di pubblicazione, da parte delle Amministrazioni Pubbliche, delle banche dati in loro possesso”.

Un po’ una provocazione, se vogliamo, per il Tribunale Amministrativo, che, invece, tale obbligatorietà l’ha vista, eccome.

La sentenza impugnata, infatti, ha accolto il gravame, rigettando entrambe le avverse osservazioni: la prima, sulla mancanza, nella normativa vigente, di un obbligo di pubblicazione generalizzato delle banche dati in possesso delle P.A.; la seconda, la necessità di una preventiva regolamentazione, ex art. 52 del Codice, per l’accessibilità delle banche dati delle P.A.

A tale proposito, il Tribunale sottolinea che “un’amministrazione può respingere un’istanza di accesso civico esclusivamente contestando la ricorrenza del presupposto normativo, ovvero che l’istanza di accesso nella specie concerne documenti, informazioni o dati per i quali la normativa vigente non prevede un obbligo di pubblicazione in capo all’amministrazione stessa”; nell’ipotesi di specie, invece, la infondatezza dei motivi esposti dal MIUR discenderebbe “dalla univoca lettura degli artt. 7 comma 1 della legge 11 gennaio 1996, n. 23 e 52, comma 1 del d. lgs. 7 marzo 2005, n. 82”.

Il TAR sottolinea che “la previsione normativa appare univocamente attribuire al Ministero resistente la responsabilità della costituzione e dell’aggiornamento periodico della banca dati”, e che “nessun dubbio può pertanto esserci in ordine alla esclusiva legittimazione passiva del Ministero resistente a fronte di una istanza di accesso civico a dati e informazioni della citata Anagrafe”.

Il punto chiave, l‘obbligo di pubblicazione, per il Collegio è chiaramente enunciato dall’art. 52, comma 1 del d.lgs. n. 82 del 2005, nel testo riformulato a seguito dell’intervento del d.l. n. 179/2012, ai sensi del quale “le pubbliche  amministrazioni pubblicano nel  proprio  sito web, all'interno della sezione "Trasparenza, valutazione  e  merito", il  catalogo dei dati, dei metadati e delle relative banche dati in loro possesso ed i regolamenti che ne disciplinano l'esercizio della facolta' di accesso telematico e il riutilizzo, fatti salvi i dati presenti in Anagrafe tributaria”.

Lapidario l’assunto: “la disposizione legislativa impone un obbligo generalizzato di pubblicazione esteso a tutte le banche dati, con la sola eccezione dell’Anagrafe tributaria detenuta dall’Amministrazione finanziaria”.

Nè l’esercizio del diritto di accesso può essere bloccato dall’assenza dei regolamenti previsti, atteso che “affermare che in assenza di simili regolamenti rimarrebbe paralizzato l’obbligo di pubblicazione e, conseguentemente, il diritto-potere di accesso civico di cittadini ed enti, significherebbe aderire ad una intepretazione sostanzialmente abrogatrice dell’art. 5 del d. lgs. n. 33 del 2013, giacchè verrebbe riconosciuto, in assenza di una espressa norma in tal senso, alle singole amministrazioni la possibilità di differire nel tempo l’efficacia di una disposizione fondamentale per l’attuazione del principio di trasparenza nei rapproti con le pubbliche amministrazioni”.

La visione della Sezione Terza Bis de TAR Lazio mi conforta: la viralità innescata dal collegamento tra le due norme - comma 1 dell’art. 52 del CAD e art. 33 del decreto trasparenza - è potenzialmente dirompente: l’unica eccezione riconosciuta dal Tribunale, infatti, è quella espressamente indicata nell’articolo, ossia - per ovvi motivi - l’anagrafe tributaria.

Per chi ha sempre sostenuto le potenzialità del nuovo articolo 53 del Codice e la sostanziale inerzia della società civile, una pronuncia molto importante.

Ora, quali e quante banche dati saranno ora a disposizione di “chiunque” per le istanze di accesso civico?

Ancora una volta, il pallino è nelle nostre mani: il precedente c’è. A noi renderlo operativo.


Morena Ragone

@morenaragone

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