La semplificazione attraverso la complicazione: il paradosso delle varie riforme per innovare la PA

di a cura di Carlo Piana - 20 giugno 2014

Da qualche giorno circola in rete una bozza di quello che sarà il nuovo decreto legge che dovrebbe riformare e soprattutto innovare la macchina pubblica italiana. Il decreto è un osservatorio speciale per noi avvocati e per tutti coloro che ruotano attorno al mondo della giustizia perché contiene nuove disposizioni in materia di digitalizzazione della giustizia (cioè gli articoli da 76 a 84 nella numerazione dell'ultima bozza disponibile), tra cui anche disposizioni che vanno a ritoccare l'iter per il passaggio al processo telematico. Tale passaggio è previsto (da ormai quasi due anni) per l'imminente 30 giugno e ovviamente le modifiche e la parziale proroga arrivano a pochi giorni dalla scadenza. Inutile scandalizzarsi; il legislatore italiano ci ha abituato (soprattutto in ambito fiscale) a cambi di rotta dell'ultimo minuto. E in questo caso diciamo anche che poteva andare peggio: infatti l'obbligo di deposito telematico rimane comunque per i procedimenti avviati dal 30 giugno e il passaggio definitivo viene procrastinato di soli sei mesi. Rispetto al tempo trascorso dal primo decreto sul processo civile telematico (2001, Ministro Fassino), sei mesi son poca cosa.

Passiamo a riflessioni di più ampio respiro. Questo decreto, per alcune sue parti sostanziali, si pone come un'importante norma per la modernizzazione e informatizzazione degli apparati pubblici del Paese e va ad aggiungersi ad interventi simili dei precedenti governi che avrebbero dovuto definire e realizzare la fantomatica agenda digitale italiana: dalla riforma Brunetta del 2009 (d. lgs. 150/2009), al cosiddetto “decreto del fare” del Governo Letta (d.l. 69/2013) passando per il Decreto Crescita 2.0 di Monti (d.l. 179/2012). Norme su norme che però nella maggior parte dei casi sono rimaste sulla carta; con la beffa che queste “quintalate” di norme si autoproclamano ogni volta come risolutive e mirate alla semplificazione. Raggiungere la semplificazione attraverso la complicazione sembra più che altro il leit motiv di un racconto di Kafka; e invece è lo stile “gattopardesco” con cui il legislatore italiano sta procedendo da un po' di anni a questa parte quando si parla di innovazione e modernizzazione.

Non solo; queste norme, in buona parte disattese o semplicemente ignorate, si sovrappongono ad una norma di base che dovrebbe già di per sé essere sufficiente a portare la necessaria innovazione nel settore pubblico: il Codice dell'amministrazione digitale del 2005. Il CAD è un “testo unico” scritto appositamente per poter avere un unico testo di riferimento contenente tutti i principi essenziali per la digitalizzazione della pubblica amministrazione; una norma tanto ampia e lungimirante quanto – anch'essa – ignorata.

A mio avviso sarebbe sufficiente concentrarsi sull'effettiva attuazione di ogni singolo articolo del CAD per far fare ai nostri apparati pubblici un salto in avanti di 10 anni (ed è tutto dire, se si considera che il codice stesso ha già quasi 10 anni). Il CAD nella sua prima parte contiene coraggiosamente una serie di articoli che fissano solidi principi giuridici per la digitalizzazione della PA; tanto solidi e chiari da far sorgere nei cittadini non solo una legittima aspettativa ma un vero e proprio diritto soggettivo a rapportarsi con la PA in modalità digitale e telematica. Questa cosa è pesante dal punto di vista giuridico, perché l'esistenza di un diritto in capo al cittadino può generare contenzioso contro la PA che non ottempera agli obblighi previsti dalla legge.

Eppure questo deterrente non basta; perché da un lato il contenzioso non parte così facilmente (d'altronde è molto costoso e spesso non se ne percepisce la concreta necessità) e in generale il cittadino ha l'impressione di avere di fronte un poderoso muro di gomma di resistenze sistemiche all'innovazione di cui la stessa Giustizia è parte integrante.

Cosa manca allora per rendere certe norme effettive? Semplice: chiare sanzioni a carico di chi non le osserva; per tutti, dai massimi dirigenti fino ai funzionari di livello più basso.

Gli osservatori più illuminati segnalano che comunque l'innovazione e il cambiamento non si fanno a suon di norme e sanzioni bensì con la promozione di una cultura recettiva ai nuovi stimoli. Pienamente d'accordo; ma purtroppo siamo arrivati ad un livello di stallo e di urgenza tale che certi cambiamenti vanno imposti e non solo agevolati. Quindi, se proprio dobbiamo passare dalle norme, secondo voi è meglio avere mille norme rispettate da pochi oppure cento norme rispettate da molti? Purtroppo la bulimia normativa è abbastanza tipica della nostra cultura giuridico-amministrativa e difficilmente riusciremo a sradicarla del tutto; ma forse si può iniziare a fare un tentativo.

Sia ben inteso: non sto dicendo che questi nuovi e ulteriori interventi non vadano approvati. Basta leggere i miei articoli per vedere con quale entusiasmo saluto qualsiasi iniziativa legislativa mirata all'innovazione. Tuttavia, di certo si può fare un percorso diverso, mirato più che altro alla reale attuazione delle norme esistenti piuttosto che ad alimentare questo sistema perverso con altre norme destinate a rimanere sulla carta.

In fondo già Tacito scriveva Corruptissima re publica plurimae leges...


Simone Aliprandi

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Rubrica in collaborazione con Simone Aliprandi e Alberto Pianon di Array Avvocato esperto di diritto delle nuove tecnologie, si occupa di tutela del software, informatica nei servizi pubblici, antitrust, marchi e nomi a dominio e molto altro.

Noto per l'impegno per il software libero e le libertà digitali, è editor della International Free and Open Source Software Law Review. Nel 2008 ha fondato Array, network di legali specializzati in ICT law - http://arraylaw.eu

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